2013年3月十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間,趙冬玲等32名代表聯(lián)名提交議案,要求全國(guó)人大及其常委會(huì)收回對(duì)國(guó)務(wù)院制定稅收行政法規(guī)的授權(quán),引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)提出,財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率,建立現(xiàn)代財(cái)政制度,發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

在不久前召開的中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)“2013年學(xué)術(shù)年會(huì)”上,與會(huì)專家學(xué)者圍繞我國(guó)的稅收制度、稅收立法授權(quán)等問(wèn)題展開討論。

關(guān)鍵詞

稅收法定

武漢大學(xué)法學(xué)院教授、武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉表示,討論稅收授權(quán)立法,以承認(rèn)稅收法定主義為前提。如果沒有稅收法定的限制,稅收行政立法在權(quán)限上無(wú)可指責(zé),政府不需要立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。

我國(guó)憲法第五十六條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”。

“稅收法定是授權(quán)立法的邏輯前提。”熊偉說(shuō),正因?yàn)槿绱?憲法第五十六條既是對(duì)公民納稅義務(wù)的確認(rèn),也是對(duì)國(guó)家課稅權(quán)的一種限制。此處所謂的“法律”,應(yīng)該僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律�；�于此,1992年制定的稅收征收管理法規(guī)定:“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅,依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的,依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”2000年制定的立法法也明確要求,財(cái)政、稅收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的,只有得到全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán),國(guó)務(wù)院才可以制定稅收行政法規(guī)。這些無(wú)疑都是稅收法定主義的具體體現(xiàn),說(shuō)明稅收法定在中國(guó)有現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)。

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授袁明圣說(shuō),“稅收法定原則或稱稅收法律主義,其具體內(nèi)容學(xué)者們的觀點(diǎn)各有不同。我認(rèn)為,稅收法定原則之法,系指立法機(jī)關(guān)所定之法。具體到我國(guó),則是指全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)所制定的規(guī)范性法律文件。”

“我傾向于把憲法第五十六條的規(guī)定理解為構(gòu)成對(duì)稅收法定原則的確認(rèn)。”袁明圣表示,雖然現(xiàn)行憲法并無(wú)“稅收法定”或者諸如“沒有法律規(guī)定,人民不負(fù)納稅義務(wù)”等類似的明確宣示,但是,我們并不能據(jù)此認(rèn)定我國(guó)憲法就沒有確立稅收法定原則。盡管憲法關(guān)于“公民有依照法律規(guī)定納稅的義務(wù)”的規(guī)定不盡明確和完善,但我們并不能否認(rèn)其隱含著稅收法定的意蘊(yùn)。

關(guān)鍵詞

立法授權(quán)

熊偉介紹,改革開放以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院做過(guò)兩次稅收立法授權(quán)。1984年9月18日,六屆全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)國(guó)務(wù)院的建議,決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中,擬定有關(guān)稅收條例發(fā)布試行,再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂,提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議(下文簡(jiǎn)稱“1984年授權(quán)決定”)。1985年4月10日,六屆全國(guó)人大三次會(huì)議決定,授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問(wèn)題,必要時(shí)可以根據(jù)憲法,在同有關(guān)法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下,制定暫行規(guī)定或者條例,頒布實(shí)施,并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案(下文簡(jiǎn)稱“1985年授權(quán)決定”)。

熊偉說(shuō),2009年6月22日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于廢止部分法律的決定》,“1984年授權(quán)決定”被廢止。不過(guò),“1985年授權(quán)決定”目前仍然有效,現(xiàn)行稅收暫行條例,如《增值稅暫行條例》、《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》、《消費(fèi)稅暫行條例》等,都是以它作為法律依據(jù)的。在2013年全國(guó)人大會(huì)議上,趙冬苓等32名代表提交的議案,針對(duì)的也是“1985年授權(quán)決定”。

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員易有祿介紹,國(guó)務(wù)院主導(dǎo)稅收立法權(quán)行使的現(xiàn)狀從現(xiàn)行有效稅種的立法情況中可見一斑,在現(xiàn)行有效的18個(gè)稅種中,只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅三個(gè)稅種是由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)以法律的形式規(guī)定的,其余15個(gè)稅種均由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式規(guī)定。各實(shí)體稅法的實(shí)施細(xì)則主要是由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等政府主管部門制定。這就使得行政法規(guī)和部門規(guī)章成了我國(guó)稅收法律淵源的主體,以致我國(guó)的稅收立法體系呈現(xiàn)出“行政立法為主、人大立法為輔”的格局。此種格局的形成和改革開放初期全國(guó)人大及其常委會(huì)的兩次立法授權(quán)有著直接的關(guān)聯(lián)。

易有祿說(shuō),上述兩次立法授權(quán),第一次是專門的稅收立法授權(quán),第二次授權(quán)雖非專門針對(duì)稅收立法,但很顯然是包含稅收立法在內(nèi)的。全國(guó)人大及其常委會(huì)之所以將本應(yīng)由它們行使的稅收立法權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院行使,主要是考慮到改革開放初期我國(guó)法制極不健全,對(duì)建立現(xiàn)代稅制仍處于探索階段,由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)制定各項(xiàng)稅收法律,不僅受立法能力和條件的限制,而且須經(jīng)歷漫長(zhǎng)的立法程序,為滿足包括稅制改革在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)改革對(duì)稅收法律制度的迫切需要,有必要先由國(guó)務(wù)院制定相應(yīng)行政法規(guī)并頒布實(shí)施,待條件成熟時(shí)再由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定相應(yīng)法律。由此可見,全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的稅收立法授權(quán),在當(dāng)時(shí)特定的歷史情境下,實(shí)屬迫不得已之舉,也可以說(shuō)是一種“權(quán)宜之策”。

關(guān)鍵詞

收回授權(quán)

易有祿介紹,對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)稅收立法權(quán)的回歸,有學(xué)者提出了兩條可供選擇的實(shí)現(xiàn)道路:一是直接廢止的方式；二是間接廢止的方式,即不明確廢止1985年的立法授權(quán)決定,而是通過(guò)將現(xiàn)行涉及稅收的行政法規(guī)逐步上升為法律的方式,間接收回過(guò)去的授權(quán)。

易有祿認(rèn)為,直接廢止的方式才是實(shí)現(xiàn)我國(guó)稅收立法權(quán)回歸的最合理亦可行的方式。這主要是基于以下三方面的考慮:第一,不廢止1985年的立法授權(quán)決定就無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)稅收立法權(quán)的回歸。第二,1985年的立法授權(quán)決定和立法法的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成直接抵觸。根據(jù)立法法的規(guī)定,有關(guān)稅收基本制度的事項(xiàng)尚未制定法律的,全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院先制定行政法規(guī)。但立法法同時(shí)規(guī)定:“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。”反觀全國(guó)人大1985年的立法授權(quán)決定,不難發(fā)現(xiàn)該授權(quán)決定的目的、范圍和期限均不明確,屬于典型的“空白立法授權(quán)”。第三,1985年的立法授權(quán)決定廢止后的稅收授權(quán)立法問(wèn)題可通過(guò)新的授權(quán)來(lái)解決。

聲明：轉(zhuǎn)載此文的目的是出于傳遞更多信息。若有來(lái)源標(biāo)注錯(cuò)誤或侵犯了您的合法權(quán)益，請(qǐng)與本網(wǎng)聯(lián)系(ldqxnw@163.com)，我們將及時(shí)更正或刪除，謝謝！